新时代社会救助制度改革的方向与思路

我国与经济体制改革相适应的社会救助体系建设已经历20余年，社会救助制度体系逐步健全，但是也存在制度功能不足和一些结构性问题。新时代需要根据贫困形势的变化，理清社会救助的地位与使命，找准改革的方向和思路，推动社会救助制度跨入新时代。

新时代社会救助的地位与使命

社会救助制度最早出现于16世纪的英国，从一开始就是以国家财政为基础，以帮助贫困群体解决基本生活所需为直接目标的社会保障制度。现代社会救助制度则出现于20世纪30年代，此后一直经久不衰，即使是在20世纪70年代福利国家普遍出现的情况下，社会救助也没有像当时人们所预言的那样走向终结，反而自20世纪80年代以来，许多国家一度出现家计调查型福利的发展快于其他社会福利给付的现象。至今为止，世界上多数国家都建立了不同形式的社会救助制度。为什么这样一种以直接转移支付为方式，不要求权利与义务对等的社会保障制度能够在全球多数国家广为流行？从体制上看，凡是提倡市场主义或奉行新自由主义的国家，都为社会救助制度留有一席之地，而且市场经济体制越发达，其社会救助项目越多、保障水平越高。如，在市场经济最发达的美国，2004财政年度中联邦社会救助支出达5830亿美元，相当于国内生产总值的5%，占全国社会救助总支出的73.2%，占联邦总支出的18.6%。在社会保险制度肇始之地德国，2014年仅老年救助一项开支就达55亿欧元，2018年增至72亿欧元。跟中国同样重视家庭责任的日本，早在1932年就颁布了《救护法》，1946年又颁布了《生活保障法》，后几经修订，其救助内容不仅涵盖生活、教育、住房，还包括照护、分娩等救助项目。到 2015 年平均每个发展中国家建立了20个以上的社会救助项目。几乎所有的OECD国家都实行综合性家计调查福利项目。目前，社会救助在很多国家的社会保护体系中占据重要的位置，而且出现了不少新的制度与治理模式，这一现象的背后则反映了国际社会对社会救助制度认识上的变化，其中包括视社会救助为社会安全网到为社会风险管理工具的转变。

我国发展迈入新时代，尽管收入分配领域的改革不断推进，经济发展的共享机制逐步完善，但是贫困弱势群体在初次分配领域中的天然劣势地位没有变，而且市场化程度越高，其在收入和生活水准上的劣势越突出。对于底层民生而言，社会救助是必不可少的制度安排，没有社会救助制度或者社会救助制度存在漏洞，必定有人因各种原因陷入生存危机。截至2017年底，我国农村贫困人口仍有3046万人，其中因病、因残致贫比例较高。如期实现这部分人口脱贫，离不开各项社会救助制度充分发挥兜底作用；从2012年算起已脱贫的8千多万贫困人口中,有些也要长期依靠社会救助提供基本生活兜底保障才能防止返贫。与此同时，现代社会中，社会救助是应对失业产生的贫困问题的“最后一道防线”。目前，我国城市低保家庭中在职人员31万多人，登记失业人员264.1万人，这部分群体陷入生活困境的主要原因是失业。2008年国际金融危机爆发后，我国城镇登记失业率较上年提高了0.2个百分点，达到4.2%，城市低保人口中的登记失业人员和在职人员达到646.5万人，占当年全国城市低保总人口的27.7%。社会救助是逆经济周期应对失业率上升带来的社会问题所必不可少的政策工具，而且在政府的一揽子政策组合中处在“最后一道防线”的位置。受产业结构调整和国际经济环境的影响，未来我国经济下行压力依然较大，劳动密集行业、非技术、低学历、低技能等行业从业人员的就业和收入必然受到冲击。社会救助制度对于对冲失业风险具有重要作用。还应看到，未来我国国民生活质量正在全面提档升级，只有贫困人口的生活状况得到同步改善才能与我国迈上中等发达国家的发展阶段相匹配，这就要求社会救助制度充分发挥收入再分配的功能，增强贫困人口的获得感，促进结果公平，体现公平正义。

新时代社会救助制度改革的方向

党的十九大报告指出，保障和改善民生要“既尽力而为，又要量力而行”，要坚持“人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的原则，提出了“统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度”的任务。在我国发展迈入新时代，社会救助必须真正承担起兜住底线，筑牢基本民生保障网网底的责任，并能随着社会经济发展而不断发展。为此，应当高度关注和把握好改革的方向与重点问题。

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