我国国库现金管理改革的成效问题与政策建议

国库现金管理改革是我国财政国库资金管理领域的重要制度创新。改革推行10余年来，取得了明显成效，但还存在一些问题，需要继续深化改革。2016年《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发[2016]21号）强调，“完善国库现金流量预测体系，建立财政库底目标余额管理制度”。本文总结了改革成效，重点分析了存在的问题及原因，按照建立财政库底目标余额管理制度的改革方向，提出了有关建议。

一、国库现金管理改革取得的成效

一是初步建立了与现代财政制度相适应的国库现金管理制度，财政资金的时间价值和经济社会效益的理念得以确立。经过10多年的努力，国库现金管理改革从萌芽到发展，制度机制建设和财政资金的效益性管理不断加强，现代意义上的财政国库理财功能逐步体现，传统的现金管理模式发生了根本性变革。

二是国库现金管理操作频率增加，为改革深化发展奠定了坚实基础。以中央为例，2006年试点当年操作1期，2007年操作1期，2008年增加为5期，到2009年增加为11期，2010年增加为12期，最高为2012年的14次，此后数年操作频次不等。通过年度当中多频次的操作，财政部与中国人民银行增进了部门间的协调配合，积累了比较丰富的市场操作经验。

三是国库现金管理操作规模不断扩大，国库闲置资金更多地投放到市场。2006年改革试点以来，年度累计操作规模不断扩大。其中：中央财政年度累计操作规模从2006年的200亿元逐步增加到2012年的7 000亿元，2013～2017年基本稳定在5 000亿元上下；地方财政从2009年即有自行探索开展的试点，2014年之后操作规模不断增长，最高峰时单月现金管理余额达9 000亿元左右。

四是国库现金管理收益比较明显，部分国库闲置资金效益得到发挥。根据中国人民银行国库局公布数据统计，2006年7月至2017年11月底，中央国库现金管理累计操作103期，其中：商业银行定期存款101期，买回国债仅在2006年、2008年分别开展1期。地方国库现金管理方面，2014年至2017年8月底，28个省级财政部门共开展商业银行定期存款操作211期。2018年之后，国库现金管理持续开展。据财政部国库司统计，2006年至2019年6月，中央财政累计开展国库现金管理5.9万亿元，共可获得利息收入894亿元；省级财政2014年试点以来累计操作金额9万亿元，共可获得利息收入614亿元。中央和地方国库现金管理实际收益额，合计达1 508亿元。

五是国库资金余额未再出现持续攀升，对货币市场流动性的收缩效应减小。2000～2019年，全国财政收入增长14.2倍；其中2011～2019年全国财政收入分别为103 874亿元、117 254亿元、129 210亿元、140 370亿元、152 269亿元、159 605亿元、172 593亿元、183 360亿元、190 382亿元（《中国财政年鉴》），呈逐年增长态势。但是国库余额规模方面，除2010年之前受国库集中收付制度改革推进影响而持续攀升外，2011年后进入“箱体运行”阶段，并没有随收入增长而延续大的上升趋势。2011～2019年中央银行资产负债表统计的国库资金（政府存款）月均余额分别为30 263亿元、25 932亿元、29 663亿元， 33 246亿元、30 913亿元、29 810亿元、29 945亿元、32 453亿元、35 265亿元（中国人民银行网站）。货币当局资产负债表中政府存款的变动直接影响基础货币，近些年来的变化反映出，国库现金管理改革的推进有利于减小国库资金持续攀升对市场流动性的影响。

二、国库现金管理改革存在的问题

（一）国库现金管理操作规模仍然偏少，财政国库理财功能未能有效实现

从统计情况看，全国国库现金管理定期存款的存量占全国国库库款余额的比例总体偏低，占比不到四分之一，而买回国债的资金更少且操作频度极低。此外，在库款余额规模不断增长的同时，资金来源中的负债性资金规模不断提升，导致政府债务和利息支出增加，存在国库现金存量高企、却又以较高利息大规模发债的问题，财政筹资成本未能得到有效降低。

（二）国库现金管理对货币市场流动性的影响没有从根本上消除

如果将国库现金管理改革从2006年开始划分为改革前后两个阶段，分析两个阶段国库资金波动对货币市场流动性的影响，可以反映出改革情况。就改革之前的影响，部分学者运用2000～2006年月度时间序列数据进行实证分析，表明货币政策有效性受到国库资金波动的明星干扰。2012年后多位学者研究表明，国库资金增加导致基础货币减少，货币政策乘数放大效应导致基础货币供应量更大程度减少。因此改革以来，未能从根本上消除对货币市场流动性的影响。

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