2015年财政部推出“开前门、堵后门”的政策之后，地方债务融资渠道逐渐脱离原先隐秘的各种影子银行和“银行的影子”，转向了公开的债券市场。这种债务融资透明化的过程对于降低地方融资成本、延长债务融资期限产生了积极的作用。但是，另一方面，由于地方政府债券、城投债券等两种主要地方债务工具均为银行和非银行金融机构持有，地方债务风险有可能会通过公开的债券市场传染、放大成为系统性金融风险。

我国政府债务的总体负担较轻

化解地方债务风险的前提自然是理解其成因。我国政府债务的三个重要特点：

• 第一，与其他主要经济体相比，我国政府债务的总体负担较轻。2020年，在新冠肺炎疫情冲击下，欧美日等发达经济体的广义政府杠杆率（政府债务/GDP）大幅上涨，德国的政府杠杆率最低，为70%，美国和意大利已经高达160%，而日本更是高达260%。

相比之下，2020年我国的国债、地方政府债券、城投债券等三项政府债务的存量规模不到57万亿元，加上其他政府负债，政府杠杆率仅为60%。从今年的财政收支状况看，由于疫情后我国经济恢复得最快，今年上半年全部公共财政收入已经超过了2019年同期的水平，而上半年的公共财政支出却低于2019年同期。与财政收入大涨、支出下降相对应的是，截至今年6月份，中央财政在央行的存款已经高达4.6万亿元。

• 第二，我国政府债务负担呈现中央负担较轻、地方负担较重的央地不平衡特征。在其他主要经济体中，政府债务都是以中央财政或联邦财政的债务为主。例如，在单一制国家的日本，2020年中央政府债务占全部政府债务的86%；而在联邦制国家，虽然地方政府的自主权较大，但政府债务依然是联邦政府债务为主，例如，在联邦制的美国和德国，2020年联邦政府债务占政府债务的比重分别为79%和64%。

我国同日本一样，都属于单一制国家，但自2009年以来我国政府债务就一直是以地方政府为主。2020年，在包括国债、地方政府债券、城投债券、平台贷款等各种直接或间接的政府债务中，中央政府债务（国债）的占比只有34%。所以，如果不考虑货币统一、财政分散的欧元区（从统一的货币区看，欧元区各成员国的国债实际上也是地方政府债），那么，在主要经济体中，只有我国的政府债务是以地方政府债务为主。

• 第三，我国地方政府债务呈现区域不平衡的特点，东部沿海地区债务负担较轻、中西部较重，发达地区债务负担较轻、不发达地区较重。仅以地方政府债券和城投债券这两种地方债务为例，2009年地方债务呈现出杠杆率与人均GDP正相关的关系，即经济越发达的地区，杠杆率越高；但2009年之后，地方政府杠杆率已经与人均GDP呈现出负相关的关系，即经济越落后的地区，杠杆率越高。

根据我们的最新统计，2020年和2021年，各地债务（只包括地方政府债券和城投债券）的总还本付息额与财政收入（只包括一般公共预算收入和政府基金收入）之比在不发达地区高达43%，比发达地区高出10个百分点。2021年，部分省市（如西南地区的贵州、东北三省、天津等地）的总还本付息额/财政收入将高达60%以上。可以说，如果不借新还旧，这些地区基本不可能用财政收入来还本付息。而且，即使是仅仅偿还利息，有些地区也是困难重重。

风险主要来自政府债务的两个不平衡

我国政府债务的特点表明，从中央和地方的“总盘子”看，政府债务问题至少远不如其他主要经济体那么严峻，风险主要来自政府债务的两个不平衡：央地不平衡和区域不平衡，而这两个不平衡都与财政体制有关。在《金融大变革》一书中，笔者曾经区分了两种类型的财政体制：公共财政体制和增长型财政体制，两种财政体制的核心差异在于政府的功能和事权划分。

在公共财政体制中，政府的角色是“守夜人”，其功能主要是为经济提供公共产品，如国防、治安以及基本的养老、医疗、教育服务等。中央/联邦和地方政府的事权按照公共品的属性进行划分，全国性的和跨地区的公共品是中央/联邦事权，区域性的公共品则属于地方事权。在公共财政体制下，公共品的属性决定了中央/联邦事权要大于地方事权：在一国内部，由于生产要素的自由流动，对全国性的公共品需求远大于对区域性公共品的需求，特别是涉及劳动力自由流动的基本养老、医疗和教育更是属于跨区域和全国性的公共品。

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