增量配电改革与电力体制改革:增量配电网同样具

摘 要

增量配电改革是此轮电力体制改革的重要任务之一，但现实推进过程中面临种种困难。本文分析了增量配电改革在中国电力市场化改革进程中的体制改革内涵，结合理论、国际经验与现实改革进展，指出增量配电改革必须准确把握其与混合所有制改革、配售组织结构、电力市场建设与政府监管政策之间的关系。要避免扭曲增量配电投资激励，从体制机制层面健全增量配电的改革政策体系，为电网体制探索与电力市场建设提供有力支撑。

(来源:微信公众号“电力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者:冯永晟 史丹)

1引言

2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发9号文)推动的新一轮电力体制改革将增量配电网改革作为重点任务之一。改革两年来增量配电项目试点范围逐步扩大，国家发展和改革委员会与国家能源局已经累计批复三批共计320个增量配电试点项目。尽管政策文件频出，但相对于试点规模而言，实质推进效果却难尽如人意，各方利益主体在区域划分、招标方式、电网接人、存量资产等诸多问题上难以形成共识。2018年8-10月，国家发展和改革委员会针对增量配电改革进展情况开展了大范围的督导调研，地方政府和电网企业成为督导调研的主要对象。

造成这种局面的根本原因在于增量配电改革未能有效体现体制改革需求，因此，增量配电改革必须重视其在中国电力市场化改革进程中的体制改革价值。本文结合理论与国际经验，分析了中国增量配电改革与混合所有制和竞争性电力市场建设的关系，并提出了针对性的政策建议。

2增量配电改革的体制改革含义

推动增量配电改革要理解增量配电网作为配网在电力系统中的地位与作用，以及配网体制对电力市场交易关系的深刻影响。

增量配电网同样具有全局性影响

从技术层面看，无论配网与公网的所有权关系如何，比如假设配网所有权高度分散，配网接人公网也同样会变成公网的负荷。配网负荷的变化会影响整个电力系统的运行，然而分散化的配网决策(甚至电源投资决策)并不会考虑其对电源侧和整个电力系统产生的外部性影响，而协调分散化决策能够产生显著的系统协作经济性。因此，合理地处理公网与配网之间的相互依赖关系，需要建立一种包括电源在内各类主体决策的系统性交易关系。

这种系统性交易关系在传统的一体化结构下，通过企业的内部层级控制实现，在竞争性市场结构下，则通过大量市场化交易取代内部层级控制。无论选择何种交易机制，只有实现系统层面的协作经济性，才能保障系统安全可靠、提高资源配置效率。因此，无论是配电网改革还是“增量配电网”改革，配电网改革都不是局部问题，而是涉及到系统短期运营，以及电源与电网投资的全局性问题。

如果忽略这种全局性影响，那么增量配网改革政策很难与电力体制改革的其他政策形成合力，或者无助于电网体制的探索，或者无助于电力市场的建设，最终制约增量配网改革的效果。

增量配电改革的体制改革价值

增量配电改革之所以选择“增量”改革方法，主要由于存量电网体制改革面临困难，原因包括成本收益分析不可行以及存量改革的风险，包括市场设计的不确定性以及改革过渡中的风险。但是这种困难仍不至于完全回避输配体制探索，因为电网体制是竞争性电力市场的关键，所以才选择“增量”的改革方法，这就是说，增量配电改革承担着电网体制改革和电力市场建设的任务。

这种体制探索的方向体现在两个方面，一是通过混改为电力市场创造新的市场主体;二是为电改探索新的市场化交易关系，替代传统的企业层级控制或计划配置机制。这两点与9号文确定的主要改革任务是一致的，只是增量配电因其局部性而囿于“增量配电”，忽视其应有的体制改革价值。

现有增量配电改革采取了一种基于普通项目投资的项目发展思路，使各方陷于“城池得失”的激烈争夺，结果自然是项目推进困难重重。从地方政府和社会资本角度，主要在于电网企业设置壁垒;从电网企业角度，地方政府和社会资本引人低效投资，影响市场秩序和系统安全。电网企业指责地方政府推进不力而地方政府指责电网企业设置障碍，而种种表现的根源在于增量项目并没有从体制层面来设计改革政策。

实际上，类似争议在其他行业和领域并不鲜见，比如区域划分、互联接人等问题，在电话电信、互联网、运输等行业均普遍存在，只是在增量配电改革中，电力具有的特性使得利益争夺的标的物和表现形式有所差异。值得借鉴的是上述这些行业的市场化改革都早于和快于电力市场化改革，且均是通过坚定协调的市场化改革政策来化解种种现实利益冲突。

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