美国国防部业务管理体制改革及启示

美国国防部近二十年的业务管理体制改革历程，特别是2018年2月1日完成的业务管理体制再造，是冷战结束后美国国防部机构最大的一次调整，具有里程碑意义。美国认为，国防部职能主要通过作战和业务两条线运行发挥作用，其实质是力量运用和力量建设两大内容。相比规范军事力量运用的指挥体制变革而言，业务管理体制改革由于涉及资源重新配置、人员规模减小、经费大幅缩减等方面，往往由此引发的矛盾更大、范围更广、推行更难，成为难以发动、难以设计、难以突破的军事改革领域之一。研究剖析其中具有普遍意义的特点规律，对加速推进我军业务管理体制改革具有重要现实意义和借鉴作用。

一、美国国防部业务管理体制改革动因剖析

（一）控制建设风险是美国国防部业务管理体制改革的主要起因

美军十分重视力量建设的风险控制，而国防部业务管理系统自1995年起，就高居美国政府问责署（原总审计署）的高风险榜单。特别是20世纪以来，“未来战斗系统”“十字军骑士”等项目在耗费巨资后下马，以及造价昂贵的濒海战斗舰等先进武器系统在实际应用中作战效能有限等一系列高风险案例，让美国国防部认识到：以军种为主体单纯追求技术优势、争先上马高精尖武器的建设模式，严重制约了整体能力的发展，业务管理体制改革势在必行；缺乏集中统管造成冗余重复多、力量分化无法聚焦聚能、规模经济优势难以发挥等风险控制问题，已到了非改不可的地步。

（二）担忧优势衰退是美国国防部业务管理体制改革的内在原因

受苏联用计划管理模式率先实现人造卫星上天影响和触动，美国国防部于20世纪60年代初进行了一轮业务管理体制改革，在战略层实施体现国家意志的自顶向下管理，将美国社会的潜力导向政府确定的方向，建立起以国家防务战略为核心的军队建设管理体制，并率先创生出信息化战争这一划时代的战争形态。

随着近年来新兴力量的崛起和信息技术的全球化扩散，美国开始对潜在对手的技术发展和研发能力感到恐慌，对如何保持科技绝对领先优势感到担忧。2017年12月发布的《美国国家安全战略》明确提出，要保持研究、技术、发明、创新的领先，发展和保护美国国家安全创新基础，推进军事现代化和国防创新。美军认为，保持或恢复科技优势的最佳方法是创新，只有改革国防部业务管理体制，以提高运行效率和经济性，才能继续领跑军队建设和保持绝对能力优势。

（三）破除结构矛盾是美国国防部业务管理体制改革的现实动因

纵观美国国防部业务管理体制历次改革，无外乎是在三种结构模式之间“游荡”。一是集中式，即将军种的权力和资源转移到联合机构或国防部部长控制之下，实现集中统管；二是去集中式，在国防部决策和资源配置流程的指导下，保持或鼓励军种半自治发展，通过竞争促进创造力和创新力；三是矩阵式，通过跨职能小组、专业委员会等，将业务管理结构融入现有的国防部体系结构，以促进协调。事实上，这三种结构模式往往是混合并存，导致权力、职能、评估和审计的分散，削弱了国防部管理效率和改革能力，妨碍了国防部对自身问题的全面认知和解决方案的有效制定。此次改革，摒弃了以往在组织机构之间进行平衡的做法，回归事物的本源，将关注点聚焦到需求、能力、经费三个核心要素上，以此为基点重塑国防部业务管理体制。

二、美国国防部业务管理体制改革主要做法

（一）设立首席管理官，在管理体制上重塑国防部职能

回顾美国国防部业务管理体制改革整个进程，改革的最大难点是国防部和政府问责署在是否要增加管理层级、设立首席管理官问题上意见不一、争执不下。受国会支持的总审计长是国防部业务管理体制改革的主要推进者，其早在2006年就明确提出，要在国防部设立一名专职首席管理官，以解决转型工作中出现的各种矛盾，推动改革，监管国防部业务运行。而国防部由于担心增加管理层级，会使已是“迂回曲折”的决策过程变得更为复杂低效，故一直以国防部副部长兼首席管理官的模式变通对待。

2018年，美国国防部将原来由一名副部长分管的采办、技术和后勤职能拆分为二，由一名副部长作为首席技术官，分管研究和工程，专注于制定技术战略，解决关键技术领域的挑战；由一名副部长作为首席采办官，分管采办和维护，专注于联合项目采办监管，对交付的能力系统在采办和维护方面提供全寿命周期指导。同时，改变由副部长兼职首席管理官的状况，设立一名专职首席管理官，专注于业务管理、政策制定和监督管理等。至此，在国防部部长之下，形成了首席管理官、首席技术官、首席采办官组成的业务管理顶层团队架构，分别负责业务管理、能力建设、能力部署，职能更加清晰，分工更加明确，极大提升了国防部业务运行质量和效率。

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